一、金融变局与大资管时代

　　（一）大资管时代的开启

　　中国金融体系正经历着结构性变化，其重要表现就是“大资管时代”的到来。根据招商银行发布的《中国私人财富报告》，2015年我国个人可投资资产达到129万亿元。各类金融机构竞相进军资管市场，开发各类资管产品，银行理财、信托计划、保险资管、券商资管、公募基金、基金子公司专户、私募股权基金所提供的资金已经成为中国社会融资总额的重要组成部分。

　　中国资管行业的快速发展有着深厚的经济社会背景。首先，中国经济总量不断发展，人均收入不断提高。根据国际经验，当一国人均收入超过5000美元时，资产管理行业都会迅速发展，人均收入超过1万美元的时候更是会出现爆炸式增长。中国经济的快速发展和居民财富的不断增长，形成了巨大的理财需求，为资产管理行业的发展打下了良好的基础。

　　其次，中国人口结构变化带来社会财富的再配置需求。中国统计局数据表明，中国15-64岁劳动年龄人口的峰值出现在2011年，随着人口老龄化社会的到来以及投资者代际结构的变化，过去30年所积累的财富，未来都会转化为对存款、房地产之外的金融资产的需求。这一方面意味着社会融资成本的结构性下移，也意味着对资产管理机构的巨大需求。

　　第三，中国已经形成了基本的资产管理市场体系。目前，银行、信托、保险、证券、基金、期货六大金融资产管理机构体系已经形成，每个机构都有自己的市场份额和定位。另外，中国的资产管理市场容量、投资品种、基础设施都已基本到位，已经形成了一个规模较大的投资平台，在这个平台上既有货币市场，也有资本市场，还有大量的基础设施融资。

　　第四，中国经济转型与发展动力的变化。中国经济经过长期的粗放式发展，现已进入结构调整期，正从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。传统的经济发展以国企为主、以投资拉动，银行成为金融配置的主要力量，而在大众创新、万众创业的阶段，需要多元的融资渠道支持中小微企业的发展。另外，随着“一带一路”战略的实施和“十三五规划”的落实，资产管理行业将成为中国经济发展的重要融资平台。第五，互联网金融的发展拓宽了客户群，解决了大量中小客户的理财需求。

　　（二）资产管理的行业布局

　　中国资产管理行业起始于信托、基金行业，银行理财和信托业的快速膨胀，促进了资产管理业的发展。目前，中国资产管理行业形成了银行、信托、保险、券商、基金、期货等专业金融机构之间的多元竞争的的春秋战国格局。

　　中国银行理财产品虽然起步晚，但发展速度快，从2004年光大银行推出首款理财产品起，商业银行的理财业务已经走过了十余年，理财业务规模不断扩大，满足了不同层次投资者的需求，实现了居民财富的保值增值，其规模已经成为资产管理行业的第一。

　　信托作为一种优良的财产转移和财产管理制度，发挥着巨大而独特的功能。经过五次清理整顿后的信托公司以“一法二规”的出台标志着信托回归主业，2013年一跃成为中国金融体系中第二大子行业。

　　基金资产管理包括公募基金资产管理、基金子公司资产管理和私募基金管理。公募基金即证券投资基金，是我国较早从事资产管理的金融机构，2003年《中华人民共和国证券投资基金法》（以下简称《证券投资基金法》）的颁布实施将基金的性质定位为信托法律关系，规范了公募基金的发展。

　　二、资产管理的特征与信托制度供给

　　（一）资产管理的涵义与特征

　　资产管理是一个具有多样性和包容性的概念。广义的资产管理，是指投资者将资产投资于各类市场的行为和过程，既可以是投资者管理自己的资产，也可以是受托人管理他人的资产。界定的角度、标准不同，所定义概念的内涵和外延也就有所差异。

　　就宗旨而言，资产管理是指为实现资产保值增值的一切活动。就管理资产的客体而言，包括正常资产和不良资产。不良资产尤其是金融不良资产一般由国家许可设立的专门资产管理机构（如中国信达、华融、长城、东方四大金融资产管理公司）处置管理。正常资产又有金融资产和非金融资产之分。就资产管理的主体而言，可以是资产所有者自己管理，也可以是委托他人管理。

　　委托他人管理既可以是委托普通自然人或法人机构管理，也可以是委托专业的金融类资产管理机构管理。就管理资产的来源而言，可以是面向社会公众募集而来，如设立公募基金，亦可以是向特定对象募集而来，如设立私募基金、信托计划、资管计划等。就管理资产投向而言，可以是证券资产，亦可以是非证券资产的股权、债权、基金甚至其他动产与不动产。就资产管理方式而言，既有管理机构作为受托人，全面尽职调查、产品设计、项目决策和后期管理的主动型管理，也有资管机构互相合作、借用通道类的被动型管理。就资产管理业务类型而言，可以分为对单一客户办理定向资产管理业务、多个客户办理集合资产管理业务和为客户办理特定目的的专项资产管理业务。

　　（二）信托是资产管理运行的最佳法律模式

　　基于以上资产管理业务的特点，从法律性质而言，资产管理业务体现的是一种信托关系。投资者基于信任，将货币、证券等金融资产转移给信托公司、商业银行等资管机构，资管机构以自己名义进行投资运作，并收取管理报酬。我们认为，信托应是资产管理运行的最佳法律模式。

　　同为委托关系，信托与委托代理有重大区别，也有着独特的优越性。因而，以信托法律关系定位资产管理更为科学合理。其一，信托能为投资者提供更为周全的保护。在委托代理关系下，法律并无规定受托人负有高度的勤勉、忠实、信任义务，只是要求受托人在授权范围内履行职权，这与信托关系下受托人的信义义务相去甚远。其二，信托能确保受托财产的独立性。依据信托架构设计理财产品，一旦信托设定，投资者委托的财产即可独立于受托人的财产，确保受托财产的安全。

　　三、信托业法的定位与立法建议

　　（一）信托业法的定位

　　目前在我国资管市场中，同样法律性质的信托业务由于经营主体所隶属监管机构不同而适用不同监管规则的局面，暴露出市场监管的不协调和不严肃。各监管部门对统一的资产管理市场采取不同监管标准，导致了市场的无序竞争。因此，在分业经营、分业监管的格局下，要统一规范资产管理这种活动，就需要整合目前的资产管理市场，将各金融机构分别适应的不同的监管法律整合起来，制定《信托业法》，不仅规制信托公司，同时规范各金融机构的“资产管理”行为。所以，基于资产管理中资产和机构的金融属性，我们认为信托业法应属金融法，属经济法范畴。

　　（二）信托业立法模式选择

　　目前，关于信托业立法模式存在着两种观点，即统一立法模式和分别立法模式。统一立法模式即把信托关系和信托公司统一纳入到《信托法》之中；分别立法模式即在《信托法》之外专门再制定一部《信托业法》。统一立法模式的学者认为，其一，我国金融施行分业经营、分业管理的原则，信托业在金融业和金融体系的独立地位应当是明确的。如果对信托业的独立地位不在《信托法》中予以确认，不利于对信托的认识；其二，我国目前大多数为营业信托，而民事信托和公益信托的发展，基本上处于空白或摸索阶段，若不在《信托法》中规范信托业，信托法的制定就失去其意义。

　　坚持分别立法模式的学者认为，信托业务实际上已经由信托公司一家经营发展到由多家机构经营，另外资管市场公平竞争需要《信托业法》统一规范。借鉴日本、韩国及我国台湾地区的立法模式，以规范信托关系的《信托法》为信托基本法，同时对信托业和特别信托业务采取专门立法。当下我国资产管理行业已经初具规模，但政出多门的监管不利于行业的进一步规范发展，单独制定《信托业法》的时机已经成熟。

　　（三）信托业立法需要关注的主要问题

　　1.调整范围

　　信托业立法应当将资产管理业务定性为信托业务，将专营资管业务和兼营资管业务的金融机构一并纳入信托业，形成统一的信托业法律规范和监管规则，并根据资产管理机构提供金融产品的特征，形成多层次的资产管理市场。

　　2.市场准入规则

　　我国资产管理机构大多为金融机构，目前金融法规均规定有各自的准入标准和程序。但对资产管理则显现出标准和程序不一的问题，引发机构互借通道、业务交叉，监管套利。如《信托公司管理办法》中规定，设立信托公司必须有符合中国银监会规定的公司章程、入股资格的股东、最低限额的注册资本、风险控制制度、任职资格的董事、高级管理人员及信托从业人员等。

　　3.信托业的经营规则

　　制定《信托业法》应根据资产管理行为特征，以信托法律关系定性，明确资管机构的信托业经营规则。将资管机构受托人应履行的忠实义务、保密义务、信息披露义务、分别管理、分别记账等义务细化为经营规则。将《信托业法》与《信托法》有机的结合起来，把信托法的制度规则构架到资产管理活动中，以有利于资产管理市场秩序的规范和公平竞争。